Pesquisa de Preços Revolução ou Apenas Mais Regras Complexas?

A instrução que orienta a pesquisa de preços no âmbito federal não é pura revolução nem simples burocracia: ela regulamenta um método mais documentado, comparável e auditável, porém aumenta a carga técnica sobre gestores, advogados públicos e equipes de planejamento que antes operavam com rotinas menos estruturadas.

A Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 é o ato administrativo que disciplina o procedimento de pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral na administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

O debate costuma ser vendido como avanço inevitável: mais dados, mais justificativas, mais rastreabilidade. Porém, a questão que ninguém faz é outra: mais regra sempre produz melhor contratação? A norma, publicada em 08/07/2021, dialoga com o § 1º do art. 23 da Lei nº 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações, disponível no texto oficial da Lei nº 14.133/2021. Seu mérito é claro: reduzir improvisos na estimativa de preços. Seu lado B também é evidente: transformar pesquisa de mercado em peça processual sofisticada, sujeita a falhas formais, escolhas metodológicas frágeis e justificativas defensivas.

1. O que a norma realmente mudou na pesquisa de preços?

A Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 mudou a pesquisa de preços ao exigir que a estimativa seja tratada como procedimento administrativo formal, e não como mera coleta informal de cotações. Essa frase resume o núcleo da virada: pesquisa de preços é etapa de planejamento, não ritual de preenchimento.

Antes, muitas equipes públicas recorriam a três orçamentos de fornecedores como se isso bastasse para demonstrar aderência ao mercado. A norma desloca o eixo: o processo deve conter descrição do objeto, identificação dos responsáveis, fontes consultadas, série de preços, método estatístico, memória de cálculo e justificativas. Em exemplo prático, uma secretaria que pretende comprar notebooks não deveria apenas anexar propostas recebidas por e-mail. Deve explicar especificações, condições comerciais, prazo de entrega, eventual garantia, fontes públicas consultadas e razão para descartar valores incompatíveis.

Por outro lado, esse ganho de racionalidade cobra preço institucional. Pequenos órgãos, equipes reduzidas e agentes sem formação estatística podem transformar a formalização em medo decisório. Contraditoriamente, uma regra feita para reduzir arbitrariedade pode estimular excesso de cautela, demora e documentos padronizados demais.

• Perspectiva favorável: a norma cria trilha de auditoria e dificulta estimativas intuitivas.
• Perspectiva crítica: a exigência documental pode ampliar o formalismo defensivo.
• Aplicação prática: o gestor deve justificar escolhas, não apenas acumular anexos.

2. A formalização melhora o controle ou engessa o planejamento?

A formalização prevista na norma melhora o controle quando revela a lógica da estimativa, mas engessa o planejamento quando vira checklist sem análise. Documento formal não é sinônimo de preço correto, e esse talvez seja o ponto mais incômodo para quem celebra a mudança sem ressalvas.

O art. 3º exige elementos mínimos no documento da pesquisa: objeto, responsáveis, fontes, preços coletados, método estatístico, justificativas, memória de cálculo e documentos de suporte. Em uma contratação de serviços de limpeza, por exemplo, a equipe deve demonstrar não apenas valores obtidos, mas também condições que interferem no preço: quantidade, local de execução, prazos e características do serviço. A estimativa deixa de ser fotografia isolada e passa a ser narrativa técnica verificável.

O problema aparece quando a Administração Pública confunde robustez com volume. Um processo com dezenas de páginas pode esconder erro metodológico básico: comparar contratos com escopos diferentes, usar preços antigos sem atualização adequada ou aceitar proposta direta sem explicar a escolha dos fornecedores. A qualidade da pesquisa depende da coerência entre objeto, fonte e método.

A boa pesquisa de preços não é a que reúne mais papéis; é a que permite compreender por que aquele valor é racional para aquele objeto.

Será mesmo que mais formalidade significa menos risco? Sim, quando a formalidade revela pensamento. Não, quando apenas antecipa uma defesa para eventual controle posterior.

3. Parâmetros de preço: avanço técnico ou hierarquia difícil de aplicar?

Os parâmetros da normativa orientam a busca por referências mais confiáveis, priorizando sistemas oficiais e contratações públicas similares quando possível. A pesquisa de preços deve aproximar a Administração do mercado real, não de um mercado imaginado nos autos.

O art. 5º admite parâmetros combinados ou não: composição de custos em sistemas oficiais, contratações similares da Administração Pública, mídia especializada, tabelas referenciais, sítios eletrônicos, pesquisa direta com fornecedores e base nacional de notas fiscais eletrônicas, conforme Caderno de Logística. A própria norma prioriza os incisos I e II; se não forem usados, exige justificativa. Essa escolha revela uma aposta: dados públicos e contratações comparáveis seriam menos manipuláveis do que propostas isoladas.

Na prática, porém, a comparação raramente é limpa. Um contrato similar pode ter escala maior, localidade diferente, obrigação acessória diversa ou prazo de pagamento mais favorável. Um município que execute recursos da União por transferência voluntária, por exemplo, deve observar o procedimento, mas pode enfrentar mercado local menos competitivo. O preço de entrega em capital logística não equivale necessariamente ao preço em localidade remota.

• Sistemas oficiais: úteis, mas exigem leitura crítica do item pesquisado.
• Contratações similares: relevantes quando escopo e condições comerciais são comparáveis.
• Fornecedores: necessários em alguns casos, porém dependem de justificativa e documentação.

O lado B é que a hierarquia de fontes pode induzir falsa segurança. Um dado oficial mal interpretado continua sendo dado mal utilizado.

4. Média, mediana e menor preço: técnica estatística ou escolha estratégica?

A Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 admite média, mediana ou menor valor para obter o preço estimado, desde que aplicados a conjunto de três ou mais preços, com exclusão de valores inexequíveis, inconsistentes ou excessivamente elevados. O método estatístico escolhido influencia diretamente o orçamento da contratação.

A narrativa dominante diz que a estatística neutraliza subjetividades. Porém, a questão que ninguém faz é: quem decide qual método melhor representa o mercado? Em uma amostra com dois preços próximos e um valor muito alto, a média pode inflar a estimativa. A mediana pode reduzir esse efeito. O menor valor pode aumentar competitividade aparente, mas também afastar interessados se o preço estimado ficar pouco atrativo.

Imagine uma aquisição de mobiliário com três referências válidas: uma contratação pública similar, uma cotação formal e um preço de sítio eletrônico especializado. Se uma fonte inclui montagem e outra não, a comparação exige ajuste ou justificativa. Usar mediana sem explicar diferenças comerciais pode parecer técnico, mas não resolve a inconsistência original. Estatística não corrige objeto mal descrito.

A norma permite outros critérios, desde que justificados pelo gestor responsável e aprovados pela autoridade competente. Esse ponto é menos lembrado, mas relevante: existe espaço para decisão fundamentada. Por outro lado, esse espaço aumenta responsabilidade. O gestor não está preso a fórmula única, porém deve explicar por que se afastou do caminho mais comum.

Em síntese, a matemática ajuda; ela não substitui julgamento administrativo qualificado.

5. Pesquisa direta com fornecedores: solução prática ou fonte de distorções?

A pesquisa direta com fornecedores continua possível, mas deixou de ser atalho confortável. Pela SEGES/ME, a consulta deve envolver, como regra do parâmetro específico, no mínimo três fornecedores, solicitação formal e justificativa da escolha. Cotação de fornecedor é fonte útil, mas não deve ser tratada como verdade automática de mercado.

O art. 5º exige propostas formais com descrição do objeto, valores unitário e total, Cadastro de Pessoa Física ou Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica, contatos, data de emissão e identificação do responsável. Além disso, a Administração deve informar características relevantes da contratação, como prazos, locais de entrega, instalação, garantias e formas de pagamento. Em exemplo cotidiano, pedir preço de equipamento sem mencionar frete, garantia e quantidade pode gerar resposta inútil para fins de estimativa.

A perspectiva favorável é evidente: fornecedores conhecem o mercado concreto, especialmente para objetos específicos ou pouco padronizados. A perspectiva crítica também: fornecedores podem responder com valores conservadores, ignorar pedidos públicos ou apresentar cotações que não refletem disputa competitiva. Quando vários consultados não respondem, a norma exige registro nos autos, o que aumenta transparência, mas também evidencia a dificuldade prática da pesquisa.

• Boa prática: padronizar o pedido de cotação com todas as condições comerciais relevantes.
• Risco: comparar propostas elaboradas com premissas diferentes.
• Controle: justificar por que aqueles fornecedores foram consultados.

O paradoxo é claro: a fonte mais acessível pode ser justamente a mais vulnerável a distorções.

6. Sobrepreço, preço estimado e o medo de errar

A norma define preço estimado como valor obtido por método matemático aplicado a uma série de preços, desconsiderando valores problemáticos, e trata sobrepreço como orçamento ou contratação em valor expressivamente superior aos referenciais de mercado. Preço estimado é referência decisória, não garantia absoluta de economicidade.

Essa distinção é crucial para advogados, procuradores e gestores. O medo do sobrepreço pode levar a estimativas excessivamente baixas, produzindo licitações desertas, propostas inexequíveis ou contratações problemáticas. Por outro lado, estimativas generosas demais podem reduzir a pressão competitiva e abrir espaço para gasto ineficiente. O desafio é encontrar valor justificável, coerente com o objeto e sustentável diante do controle.

Considere uma contratação de serviço continuado em local de difícil acesso. Se a equipe usar referências de grandes centros urbanos sem considerar deslocamento, logística e disponibilidade local, o preço pode parecer econômico no papel e inviável na execução. Por outro lado, aceitar automaticamente a cotação mais alta sob argumento de peculiaridade local também fragiliza o processo. A matriz de condições comerciais deve conversar com a realidade da execução.

A Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 também menciona condições como economia de escala, local de execução, prazos, garantias, marcas e modelos quando pertinentes. A norma não pede preço abstrato; pede preço contextualizado. Esse detalhe muda tudo. A Administração não compra em laboratório: compra sob restrições reais, com riscos, prazos e obrigações contratuais.

7. O Portal de Compras e a promessa de racionalidade administrativa

O Portal de Compras do Governo Federal simboliza a tentativa de centralizar práticas, informações e instrumentos de contratação, mas não elimina a necessidade de análise jurídica e administrativa. Ferramenta pública melhora acesso à informação; decisão pública continua dependendo de responsabilidade humana.

A norma foi editada pelo Secretário de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia, com fundamento em competências relacionadas ao Decreto nº 9.745/2019 e ao Decreto nº 1.094/1994, além da Lei nº 14.133/2021. O Decreto nº 9.745/2019 pode ser consultado em fonte oficial, assim como o ambiente institucional de compras públicas no Portal de Compras do Governo Federal.

A narrativa otimista sustenta que padronização e dados reduzem assimetria informacional. Concordo em parte. Porém, o lado B é que portais, painéis e bases públicas podem induzir consulta mecânica. Um advogado público que analisa o processo deve perguntar: a equipe explicou a pertinência das fontes? O objeto está descrito de modo suficiente? Os preços descartados foram justificados? O método estatístico conversa com a amostra?

Em uma contratação por adesão à ata de registro de preços, a norma também exige aferição de vantagem econômica. Isso impede que a adesão seja vista como caminho automático. O controle passa a mirar não só o preço final, mas a qualidade do raciocínio que levou até ele.

Conclusão: a pesquisa de preços ficou melhor, mas não mais simples

A instrução analisada representa avanço porque organiza fontes, métodos, justificativas e responsabilidades em torno da pesquisa de preços. Ela regulamenta um ponto sensível da contratação pública: a formação do preço estimado. Porém, chamá-la de revolução sem ressalvas seria ingenuidade. A norma melhora a rastreabilidade, mas também aumenta a dependência de equipes capacitadas, registros consistentes e análise crítica.

Para advogados, procuradores e gestores públicos, a principal implicação prática é abandonar a lógica do “três orçamentos resolvem”. A pesquisa deve demonstrar coerência entre objeto, condições comerciais, fontes utilizadas, método aplicado e justificativas. Se essa coerência existe, a formalização protege a decisão. Se não existe, a formalização apenas documenta a fragilidade.

O caminho prudente é tratar a Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 como instrumento de governança, não como formulário. Revise seus modelos de pesquisa, qualifique a descrição dos objetos, registre recusas de fornecedores, fundamente descartes e envolva a assessoria jurídica antes que o erro vire vício consolidado. O convite final é simples: sua instituição está usando a norma para pensar melhor ou apenas para produzir mais páginas no processo?

Perguntas Frequentes

A Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 se aplica a obras?

Não. A norma informa que seu procedimento de pesquisa de preços não se aplica às contratações de obras e serviços de engenharia. Seu foco está na aquisição de bens e na contratação de serviços em geral, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

É obrigatório usar sempre três cotações de fornecedores?

Não como regra universal. A pesquisa direta com fornecedores é um dos parâmetros possíveis e, quando utilizada, exige solicitação formal, justificativa da escolha e, no mínimo, três fornecedores. A norma prioriza sistemas oficiais e contratações públicas similares quando possível, com justificativa se esses parâmetros não forem usados.

Qual método deve ser usado: média, mediana ou menor preço?

A norma admite média, mediana ou menor valor, desde que aplicados sobre três ou mais preços e após exclusão de valores inexequíveis, inconsistentes ou excessivamente elevados. A melhor escolha depende da amostra, do objeto e das condições comerciais, sempre com justificativa clara nos autos.

Estados e municípios precisam observar esse procedimento?

Estados, Distrito Federal e municípios devem observar os procedimentos da norma quando executarem recursos da União decorrentes de transferências voluntárias. Fora dessa hipótese, a aplicação dependerá do regime jurídico pertinente, de normas locais e das condições específicas da contratação analisada.