SEGES/ME 65/2021 Preços Justos ou Apenas Mais Burocracia?

A instrução não garante, sozinha, preços justos; ela cria um método documentado para estimar valores e reduzir arbitrariedade. Porém, a questão que ninguém faz é se mais etapas, fontes e justificativas produzem compras melhores ou apenas processos defensáveis em auditoria, especialmente quando o mercado real se move mais rápido que o processo administrativo.

A Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 é o ato administrativo que disciplina a pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral na administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

Publicada em 08/07/2021, a norma dialoga com o § 1º do art. 23 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, e foi editada pela Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia. Para advogados públicos, consultivos e litigantes, o ponto sensível não é apenas saber o que a normativa exige, mas perceber onde ela protege a Administração e onde pode mascarar uma falsa segurança.

IN SEGES/ME nº 65/2021: método de preços ou burocracia sofisticada?

O núcleo jurídico da pesquisa de preços

1. O que a norma realmente estabelece no processo administrativo

A norma estabelece um procedimento mínimo para transformar pesquisa de mercado em documento verificável. A pesquisa de preços é prova administrativa, não simples coleta informal de cotações. Por outro lado, chamar o procedimento de racional não elimina o risco de ele virar uma sequência mecânica de anexos.

O art. 1º delimita o campo de aplicação: bens e serviços em geral no âmbito federal direto, autárquico e fundacional. Obras e serviços de engenharia ficam fora desse regime específico. Também há incidência quando entes estaduais, distritais ou municipais executam recursos da União decorrentes de transferências voluntárias. Exemplo prático: um município que usa recurso federal para adquirir equipamentos administrativos deve observar o roteiro da norma, ainda que sua estrutura interna seja menor que a de um órgão federal.

O lado B aparece na diferença entre compliance e decisão substantiva. Um processo pode conter descrição do objeto, fontes, série de preços, método estatístico, memória de cálculo e justificativas, mas ainda assim partir de uma especificação mal construída. Preço estimado ruim nasce muitas vezes de objeto mal descrito. Se o edital descreve um serviço genérico de manutenção sem condições de execução, a pesquisa apenas quantifica uma dúvida.

A pesquisa de preços só produz racionalidade quando o processo explica por que aqueles dados representam o mercado daquele objeto.

2. Preço estimado e sobrepreço: definições que mudam a estratégia jurídica

Preço estimado é o valor resultante de método matemático aplicado a uma série de preços coletados, desconsiderando valores inexequíveis, inconsistentes ou excessivamente elevados. Sobrepreço é a distância juridicamente relevante entre o orçamento e os referenciais de mercado. Essas definições importam porque deslocam o debate do “achei caro” para a fundamentação técnica.

Para o advogado, a distinção é estratégica. Em uma impugnação, não basta afirmar que o valor está alto; é preciso demonstrar que o preço orçado é expressivamente superior aos referenciais aplicáveis. Em defesa administrativa, por outro lado, a Administração deve mostrar que aplicou critério coerente e descartou distorções. A metodologia é tão importante quanto o número final.

Será mesmo que a fórmula evita distorções? Nem sempre. Imagine três preços para um mesmo item: um obtido em sistema oficial, outro em contratação pública similar e outro em fornecedor que pratica condições comerciais diferentes. Média, mediana ou menor valor podem gerar conclusões distintas. A Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 permite escolhas, mas exige justificativa. O advogado atento deve perguntar: a opção metodológica foi adequada ao objeto ou escolhida para alcançar um resultado previamente desejado?

Em termos práticos, a definição oficial ajuda a separar erro justificável de vício procedimental. Data-driven não significa neutro; significa apenas que a decisão precisa mostrar os dados usados e o tratamento aplicado.

3. Fontes de pesquisa: pluralidade ou dispersão controlada?

A pesquisa pode utilizar parâmetros combinados ou isolados, mas a norma prioriza os sistemas oficiais de governo e as contratações públicas similares. O Painel de Preços e bases públicas comparáveis tendem a ter preferência normativa. Porém, prioridade não equivale a exclusividade, e é justamente aí que surgem disputas relevantes.

Os parâmetros incluem composição de custos unitários em sistemas oficiais, contratações similares realizadas pela Administração Pública no período indicado pela norma, dados de mídia especializada, tabelas de referência, sítios eletrônicos especializados ou amplos, pesquisa direta com fornecedores e base nacional de notas fiscais eletrônicas, conforme o Caderno de Logística. A fonte escolhida precisa conversar com o objeto contratado.

• Em compra de material padronizado, sistemas oficiais podem refletir bem o mercado público.
• Em serviço com execução local, frete, mão de obra e prazo podem alterar substancialmente o preço.
• Em item tecnológico, dados de site consultado há meses podem envelhecer antes da licitação.

Contraditoriamente, quanto mais fontes disponíveis, maior pode ser a margem de seleção conveniente. Exemplo: um órgão que ignora contratações similares recentes e usa apenas cotações privadas precisa justificar a impossibilidade de empregar os parâmetros priorizados. Para advogados, esse ponto é fértil: a legalidade não depende só da existência de três preços, mas da razão pela qual aquelas fontes foram escolhidas e outras descartadas.

Entre eficiência e formalismo

4. As três cotações com fornecedores ainda resolvem alguma coisa?

A pesquisa direta com, no mínimo, três fornecedores continua possível, mas não ocupa o centro do modelo. Três propostas não são sinônimo automático de preço justo. A exigência relevante é a formalização: solicitação por ofício ou e-mail, identificação do fornecedor, dados mínimos da proposta e justificativa da escolha dos consultados.

O exemplo é comum: um órgão pretende contratar serviço de suporte técnico. Envia e-mails a empresas conhecidas, recebe três respostas e calcula a média. À primeira vista, o procedimento parece completo. Porém, se as empresas foram escolhidas sem critério, se não receberam as mesmas informações sobre prazo, local de execução e forma de pagamento, ou se uma cotação veio com objeto diferente, a aparência de regularidade enfraquece.

A norma exige que fornecedores sejam informados sobre condições comerciais relevantes, como prazos, locais, quantidades, garantias, fretes, marcas e modelos, quando aplicável. Comparar preços sem comparar condições é uma forma elegante de errar. Para a advocacia, isso abre duas leituras opostas: a Administração ganha um roteiro para defender sua estimativa; o particular ganha argumentos para atacar cotações artificiais, direcionadas ou economicamente incompatíveis.

O checklist não deve substituir a análise. Se fornecedores consultados não respondem, essa ausência precisa ser registrada nos autos. Esse detalhe parece burocrático, porém revela se houve busca real de mercado ou apenas encenação documental.

5. Média, mediana ou menor valor: neutralidade matemática é mito?

A norma admite média, mediana ou menor dos valores obtidos, desde que o cálculo incida sobre conjunto de três ou mais preços e desconsidere valores inexequíveis, inconsistentes ou excessivamente elevados. O método estatístico escolhido pode alterar o resultado jurídico da contratação.

Suponha uma série de preços coletados para determinado bem: dois valores próximos entre si e um valor muito superior, decorrente de entrega urgente em local remoto. A média pode puxar o preço estimado para cima; a mediana pode reduzir o impacto do ponto fora da curva; o menor valor pode tornar a licitação pouco atrativa. A norma permite escolhas, mas cobra justificativas. O problema não é a matemática; é a motivação administrativa.

Por outro lado, há uma virtude evidente: a Administração deixa de operar no campo da intuição. A memória de cálculo cria rastreabilidade. Um advogado que examina o processo consegue reconstruir a decisão, verificar exclusões e questionar a coerência do critério. Isso favorece controle interno, controle externo e contraditório.

O lado B é que a formalização pode induzir falsa objetividade. Números apresentados em planilha parecem neutros, mas dependem de escolhas humanas: quais preços coletar, quais descartar, qual índice de atualização usar e qual método aplicar. A pergunta incômoda permanece: a metodologia explica o mercado ou apenas veste uma decisão administrativa com linguagem técnica?

6. Condições comerciais: o detalhe que decide a vantajosidade

A pesquisa deve considerar, sempre que possível, condições comerciais praticadas: prazo e local de entrega, instalação, montagem, execução, quantidade, pagamento, frete, garantias, marcas, modelos, economia de escala e peculiaridades locais. Preço sem contexto comercial é informação incompleta.

Esse ponto é decisivo em contratações aparentemente simples. Comprar cem unidades de um item para entrega em capital não tem o mesmo custo de entregar pequenas remessas em unidades descentralizadas. Contratar serviço contínuo com pagamento regular difere de demanda pontual com risco operacional maior. Quando há matriz de alocação de riscos, o valor estimado pode considerar taxa de risco compatível, segundo metodologia do Caderno de Logística mencionado pela norma.

• Frete pode transformar o menor preço nominal em opção mais cara.
• Garantia ampliada pode justificar diferença entre propostas aparentemente semelhantes.
• Escala de contratação pode reduzir custo unitário sem indicar inexequibilidade.

Para advogados, esse é terreno de argumentação fina. A defesa da Administração pode sustentar que determinado preço superior refletia prazo, risco ou logística. O particular pode alegar que a estimativa ignorou condições essenciais e restringiu a competitividade. A vantajosidade econômica não se mede apenas pelo menor número; mede-se pela adequação entre preço, obrigação e risco contratual.

Implicações para a advocacia administrativa

7. Mais burocracia ou melhor defesa do interesse público?

A resposta honesta é dupla: a norma pode melhorar a qualidade das contratações e também aumentar o formalismo defensivo. A Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 não elimina discricionariedade; ela disciplina sua demonstração. Esse é o ponto que muitos comentários apressados ignoram.

Na perspectiva favorável, a normativa reduz improviso, exige memória de cálculo, identifica responsáveis, obriga caracterização de fontes e fortalece a motivação. Isso torna o processo mais auditável e permite que o advogado atue com base em elementos objetivos. Também ajuda a prevenir sobrepreço, pois impõe tratamento de valores inconsistentes e excessivamente elevados.

Na perspectiva crítica, o modelo pode gerar processos mais longos, especialmente quando agentes públicos tratam cada exigência como blindagem formal e não como instrumento de decisão. A Administração pode cumprir todos os campos documentais e, ainda assim, produzir estimativa inadequada se o objeto estiver mal definido, se as fontes forem pouco comparáveis ou se o método estatístico for escolhido sem relação com o mercado.

O Portal de Compras do Governo Federal, acessível em gov.br/compras, tornou-se referência prática para operadores que lidam com compras públicas federais. Mas tecnologia institucional não substitui juízo jurídico. O advogado deve examinar a coerência do procedimento, não apenas sua existência. A norma nasceu sob competência administrativa ligada ao Decreto nº 9.745, de 8 de abril de 2019, mas sua eficácia depende da qualidade do caso concreto.

Conclusão

A instrução oferece um avanço relevante: transforma a pesquisa de preços em procedimento documentado, com fontes, método, justificativa e memória de cálculo. Porém, ela não promete milagre. Preços justos dependem de objeto bem definido, fontes comparáveis, tratamento crítico dos dados e motivação administrativa consistente.

Para advogados, a utilidade da norma está menos em decorar seus parâmetros e mais em explorar suas tensões: prioridade de fontes públicas versus realidade local; média versus mediana; cotação formal versus mercado efetivo; padronização versus julgamento técnico. A boa assessoria jurídica deve perguntar se o processo demonstra racionalidade econômica, não apenas regularidade aparente.

Em síntese, a norma estabelece um caminho para reduzir arbitrariedade, mas também cria um novo espaço de disputa: a qualidade da justificativa. Ao revisar, impugnar ou defender uma contratação, trate a pesquisa de preços como peça central da legalidade administrativa. Como próximo passo, examine processos concretos à luz desses critérios e questione o que a planilha talvez esteja escondendo: será que o preço estimado reflete o mercado ou apenas a burocracia aprendeu a falar em números?

Perguntas Frequentes

A Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 se aplica a obras?

Não. A norma não se aplica a obras e serviços de engenharia. Seu campo é a aquisição de bens e a contratação de serviços em geral. Para advogados, essa delimitação evita uso indevido do ato em regimes que exigem metodologia própria.

É obrigatório usar sempre três fornecedores?

Não necessariamente. A pesquisa direta com fornecedores é apenas um dos parâmetros admitidos. A norma prioriza sistemas oficiais e contratações públicas similares. Quando houver cotação direta, devem existir solicitação formal, dados mínimos da proposta e justificativa da escolha dos fornecedores.

A mediana é sempre melhor que a média?

Não. Média, mediana e menor valor são métodos possíveis, desde que aplicados a três ou mais preços e devidamente justificados. A melhor escolha depende da dispersão dos dados, da comparabilidade das fontes e das condições comerciais do objeto.

A norma impede sobrepreço?

Ela ajuda a prevenir, mas não elimina o risco. Sobrepreço pode surgir mesmo em processo formalmente completo se as fontes forem inadequadas ou o objeto estiver mal especificado. A análise jurídica deve confrontar número, método, mercado e motivação administrativa.