Instrução Normativa 65/2021 Regulamentação ou Fuga da Competição?

A instrução que regulamenta a pesquisa de preços no âmbito federal não é, por si só, uma fuga da competição; porém, ela pode produzir esse efeito quando seus parâmetros são usados como blindagem formal, e não como investigação real do mercado. A questão central está menos no texto normativo e mais na qualidade do processo administrativo.

A Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 é o ato administrativo que disciplina o procedimento de pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral pela administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

Publicada em 08/07/2021, às 09h55, no Portal de Compras do Governo Federal, a norma dialoga com o § 1º do art. 23 da Lei nº 14.133/2021, conhecida como Nova Lei de Licitações. O lado óbvio diz: a normativa padroniza, reduz improvisos e melhora a estimativa. O lado B pergunta: será mesmo que padronizar fontes e métodos sempre amplia a disputa?

1. O que a SEGES/ME nº 65/2021 realmente regulamenta

A norma regulamenta o procedimento administrativo de pesquisa de preços, não a competição em si. Essa distinção importa porque advogados tendem a atacar ou defender o ato como se ele fosse o centro da disputa licitatória, quando seu objeto declarado é anterior: a formação do preço estimado.

O texto alcança aquisições de bens e serviços em geral na administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Também orienta entes estaduais, distritais e municipais quando executam recursos da União decorrentes de transferências voluntárias. Por outro lado, a própria norma exclui obras e serviços de engenharia, o que impede leituras expansivas sem base normativa.

Exemplo prático: se um órgão federal pretende contratar serviço comum de manutenção de equipamentos, a pesquisa deve registrar objeto, agentes responsáveis, fontes consultadas, série de preços, método estatístico, memória de cálculo e documentos de suporte. Isso cria rastreabilidade. Porém, se a descrição do objeto já estiver excessivamente fechada, a pesquisa apenas documentará uma escolha prévia.

A pesquisa de preços protege a competição quando ilumina o mercado; ela a enfraquece quando apenas confirma uma preferência administrativa já formada.

2. Preço estimado e sobrepreço: conceitos que mudam o debate

O ponto técnico decisivo está nas definições. Preço estimado é o valor obtido por método matemático aplicado a uma série de preços coletados, com exclusão de valores inexequíveis, inconsistentes ou excessivamente elevados. Sobrepreço é o preço orçado ou contratado em patamar expressivamente superior aos referenciais de mercado.

A frase citável aqui é simples: a SEGES/ME nº 65/2021 transforma a pesquisa de preços em um procedimento documentado, justificável e auditável. Isso favorece controle, mas não elimina escolhas subjetivas. Afinal, alguém seleciona fontes, interpreta inconsistências, decide método e justifica exclusões.

Imagine três cotações para o mesmo item: uma muito baixa, uma intermediária e outra muito alta. A administração pode usar média, mediana ou menor valor, desde que haja conjunto de três ou mais preços e tratamento dos dados inadequados. Contraditoriamente, o mesmo mecanismo que evita distorções pode ser manipulado por justificativas frágeis, sobretudo quando a exclusão de preços não é bem demonstrada.

• Boa prática: explicar por que determinado preço foi considerado inexequível ou excessivo.
• Risco jurídico: excluir valores apenas porque atrapalham o resultado desejado.
• Ponto de defesa: vincular a metodologia à complexidade real do objeto.

3. Parâmetros de pesquisa: abertura metodológica ou rota confortável?

A norma permite parâmetros combinados ou isolados, mas prioriza sistemas oficiais de governo e contratações similares da Administração Pública. Essa opção parece prudente: fontes públicas tendem a oferecer rastreabilidade. Porém, a questão que ninguém faz é se preços públicos anteriores sempre refletem competição atual e condições reais de mercado.

Entre os parâmetros aparecem composição de custos em sistemas oficiais, contratações similares no período de um ano anterior, mídia especializada, tabelas aprovadas, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, pesquisa direta com no mínimo três fornecedores e base nacional de notas fiscais eletrônicas, conforme Caderno de Logística. A normativa não obriga uma única fonte; ela cria uma hierarquia prática de confiabilidade.

Exemplo: em contratação de insumos padronizados, o Painel de Preços pode ser suficiente como referência inicial. Já para serviço com peculiaridade local, frete relevante ou garantia específica, a pesquisa direta pode revelar custos que bases públicas não capturam. Por outro lado, se a pesquisa direta consulta apenas fornecedores habituais, o procedimento vira uma competição estreita antes mesmo do edital.

4. Formalização: o antídoto contra arbitrariedade ou excesso de papel?

A formalização exigida pelo art. 3º funciona como mapa de auditoria. O documento deve conter descrição do objeto, identificação dos responsáveis, fontes consultadas, série de preços, método estatístico, justificativas, memória de cálculo e documentos de suporte. Sem registro mínimo, não há como controlar a racionalidade da estimativa.

Mas o lado B é incômodo: formalização não é sinônimo de verdade material. Um processo pode estar completo e ainda assim esconder uma pesquisa pobre. A diferença está na substância. O advogado que analisa uma licitação não deve perguntar apenas “há documento?”, mas “o documento permite reconstruir a decisão?”.

Exemplo prático: uma ata de registro de preços contém item específico dentro de grupo de itens. A aferição da vantagem econômica deve observar a instrução. Se a administração apenas replica o valor da ata sem comparar condições comerciais, ignora fatores como quantidade, local de entrega, forma de pagamento, frete e garantia. A formalidade existe, porém a análise econômica fica incompleta.

Aspecto	Exigência da norma	Risco prático
Fontes consultadas	Devem ser caracterizadas no processo	Escolha seletiva de referências convenientes
Método estatístico	Deve ser indicado e justificado	Uso automático da média sem crítica
Memória de cálculo	Deve acompanhar o valor estimado	Resultado sem caminho verificável

5. A pesquisa direta com fornecedores é competição ou simulação?

A pesquisa direta com fornecedores exige solicitação formal e, como regra, no mínimo três fornecedores. Também requer justificativa da escolha desses fornecedores. Esse ponto é crucial: três cotações podem representar mercado real, mas também podem representar um círculo previsível de empresas já conhecidas.

A SEGES/ME nº 65/2021 exige propostas formais com descrição do objeto, valor unitário e total, CPF ou CNPJ, contatos, data de emissão e identificação do responsável. Além disso, a administração deve registrar fornecedores consultados que não responderam. Essa documentação fortalece a defesa do gestor e permite impugnação mais qualificada.

Exemplo: se um órgão consulta três empresas da mesma região para um objeto de fornecimento nacional, a pesquisa pode subestimar ou superestimar o mercado. Por outro lado, se o objeto depende de assistência local, a limitação geográfica pode ser defensável. A chave jurídica está na motivação, não no número isolado.

• Perspectiva favorável: a cotação direta aproxima o preço das condições comerciais concretas.
• Perspectiva crítica: a escolha dos consultados pode filtrar competidores antes da licitação.
• Critério analítico: verificar se a amostra conversa com o objeto e com o mercado possível.

6. Média, mediana e menor valor: matemática neutra ou escolha política?

A norma admite média, mediana ou menor dos valores obtidos, desde que o cálculo incida sobre conjunto de três ou mais preços, oriundos de um ou mais parâmetros. A frase citável é direta: o método estatístico escolhido pode alterar o preço estimado sem alterar nenhum preço coletado.

Isso não torna a normativa suspeita. Pelo contrário, reconhecer diferentes métodos é tecnicamente razoável, porque objetos distintos podem demandar tratamento distinto. Porém, será mesmo que a administração sempre explica por que escolheu média, mediana ou menor valor? Quando a motivação é pobre, a matemática vira linguagem de autoridade.

Exemplo: em uma série com valores próximos, a média pode ser adequada. Em série com um valor muito elevado, a mediana pode evitar distorção. Em cenário de mercado maduro, o menor valor pode aumentar economicidade, desde que não conduza a estimativa inexequível. A norma ainda admite outros critérios, desde que justificados nos autos e aprovados pela autoridade competente.

7. Regulamentação ou fuga da competição: a resposta menos confortável

A resposta menos confortável é que a normativa pode servir aos dois caminhos. Como regulamentação, ela organiza o procedimento, exige justificativas e aproxima a contratação de referências verificáveis. Como fuga da competição, pode ser instrumentalizada para legitimar estimativas que desencorajam disputa, favorecem padrões restritos ou tornam certas propostas inviáveis.

O Secretário de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia editou o ato com base em competências normativas mencionadas no Decreto nº 9.745/2019, no Decreto nº 1.094/1994 e na Lei nº 14.133/2021. Essa origem formal dá densidade institucional, mas não substitui análise concreta.

Para advogados, o ponto estratégico é deslocar o debate. Não basta alegar que a instrução regulamenta corretamente ou que sempre restringe disputa. É preciso examinar objeto, fontes, justificativas, memória de cálculo, tratamento de outliers, compatibilidade temporal dos dados e aderência às condições comerciais. O Portal de Compras do Governo Federal, disponível em gov.br/compras, é referência institucional relevante, mas o processo administrativo continua sendo o campo probatório principal.

Em termos de compliance licitatório, a pergunta decisiva é objetiva: a pesquisa revela o mercado ou apenas veste de método uma decisão já tomada?

Conclusão: a instrução resolve menos do que promete

A Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 não deve ser lida como vilã nem como salvo-conduto. Ela regulamenta a pesquisa de preços com parâmetros, documentos, métodos e justificativas; porém, não elimina o risco de uso estratégico da forma contra a competição. A norma cria trilhos. Quem conduz o processo ainda pode seguir rumo correto ou escolher o atalho confortável.

Para a advocacia administrativa, a utilidade prática está em abandonar argumentos genéricos. Em vez de afirmar que houve sobrepreço ou restrição de disputa apenas pelo resultado, examine a série de preços, os fornecedores consultados, as fontes priorizadas, a motivação para exclusões e a compatibilidade das condições comerciais. A boa crítica nasce do processo, não da suspeita abstrata.

Se você atua em licitações, revise pesquisas de preços como quem revisa prova técnica: procure coerência, rastreabilidade e justificativa. A provocação final permanece: quando a administração invoca método, ela está abrindo a competição — ou apenas dando aparência científica a uma escolha que ninguém quer discutir?

Perguntas Frequentes

A SEGES/ME nº 65/2021 se aplica a obras e serviços de engenharia?

Não. A norma afirma que suas regras não se aplicam a contratações de obras e serviços de engenharia. Seu campo é a aquisição de bens e a contratação de serviços em geral. Aplicação indevida pode gerar questionamento, e delimitação do objeto é o primeiro filtro jurídico.

A pesquisa direta com três fornecedores é sempre suficiente?

Não necessariamente. A pesquisa direta exige, em regra, no mínimo três fornecedores e justificativa da escolha, mas suficiência depende do objeto, do mercado e das condições comerciais. Três cotações podem ser adequadas ou frágeis. A motivação administrativa é o elemento que sustenta a validade.

A administração pode usar média, mediana ou menor preço?

Sim. A norma admite média, mediana ou menor dos valores, desde que o cálculo recaia sobre três ou mais preços e sejam afastados valores inexequíveis, inconsistentes ou excessivamente elevados. O método escolhido deve ser justificável. A memória de cálculo precisa permitir conferência externa.

A normativa reduz ou amplia a competição?

Ela pode fazer as duas coisas. Quando bem aplicada, melhora transparência e reduz arbitrariedade. Quando usada de modo defensivo, pode consolidar estimativas enviesadas e restringir alternativas. A norma é instrumento, não garantia automática. A competição efetiva depende da qualidade da pesquisa e da motivação.