Art. 23 da Lei nº 14.133/2021 Estimativa de Valores na Prática

O art. 23 da Lei 14.133/2021 exige que a Administração Pública estime previamente o valor da contratação com base em pesquisa compatível com o objeto, fontes idôneas e metodologia justificável, tanto em licitações quanto em contratação direta. A estimativa orienta o planejamento, o julgamento, a reserva orçamentária e a prevenção de sobrepreço.

Estimativa do valor da contratação é o cálculo técnico-administrativo que identifica, antes da contratação, o preço provável e aceitável do objeto pretendido pela Administração Pública.

A base normativa central está na Lei nº 14.133/2021, publicada no Portal do Planalto, especialmente no art. 23, complementada, no âmbito federal, pela Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021. Para gestores, agentes de contratação e equipes de planejamento, compreender esse dispositivo evita decisões frágeis, disputa mal calibrada e contratação por preço incompatível com o mercado.

Finalidade da estimativa do valor da contratação

A estimativa do valor da contratação serve para transformar uma necessidade administrativa em um parâmetro econômico verificável. Ela não é mera formalidade do processo: define se haverá licitação, qual modalidade pode ser adequada, qual orçamento será reservado e qual preço poderá ser aceito. A estimativa de preços é um instrumento de controle da economicidade pública.

Na prática, imagine uma secretaria municipal que pretende comprar computadores para escolas. Antes de publicar o edital, a equipe precisa verificar preços em contratações públicas recentes, fornecedores, painéis oficiais e outras fontes compatíveis. Se a estimativa ficar muito acima do mercado, poderá haver sobrepreço; se ficar artificialmente baixa, a licitação pode fracassar por ausência de propostas válidas.

O art. 23 também conecta planejamento e julgamento. O orçamento estimado pode orientar a aceitabilidade das propostas, a análise de vantajosidade e a motivação de decisões. Para contratações diretas, ele ajuda a demonstrar que a dispensa ou inexigibilidade não afasta o dever de pagar preço compatível.

A boa pesquisa de preços não procura confirmar uma escolha prévia; ela procura revelar o valor plausível do mercado para uma necessidade pública bem definida.

Fontes e parâmetros previstos no art. 23 da Lei nº 14.133/2021

O art. 23 da Lei nº 14.133/2021 indica que o valor estimado deve ser compatível com os preços praticados no mercado, considerados bancos de dados públicos, contratações similares, pesquisas junto a fornecedores e outras fontes pertinentes. A fonte de preço deve ser adequada ao objeto e verificável no processo.

Entre os parâmetros usuais, destacam-se contratações similares feitas pela Administração Pública, sistemas oficiais de preços, notas fiscais quando cabíveis, consultas a fornecedores e bases públicas. No âmbito federal, a Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 disciplina procedimentos para pesquisa de preços em aquisições de bens e contratação de serviços em geral.

Exemplo prático: para adquirir mobiliário escolar, a equipe pode consultar contratações recentes de outros órgãos, atas de registro de preços vigentes, pesquisa direta com fornecedores e preços publicados em portais especializados. Porém, deve observar especificações, prazo de entrega, localidade, garantia e quantidade, pois esses fatores alteram o valor.

• Contratações públicas similares ajudam a comparar objetos equivalentes em condições administrativas próximas.
• Pesquisa com fornecedores pode complementar a análise, desde que documentada e sem direcionamento.
• Bases oficiais favorecem rastreabilidade e controle posterior pelos órgãos de auditoria.

O Tribunal de Contas da União disponibiliza materiais de orientação sobre compras públicas em seu portal de Licitações e Contratos do TCU, útil para consulta institucional e capacitação.

Pesquisa de preços e orçamento estimado não são a mesma coisa

Pesquisa de preços é o procedimento de coleta, análise e tratamento das informações econômicas disponíveis; orçamento estimado é o resultado consolidado dessa pesquisa, usado no processo de contratação. A distinção é importante porque uma pasta com cotações não equivale, por si só, a uma estimativa tecnicamente motivada.

Em uma contratação de serviço de limpeza, por exemplo, a equipe pode reunir convenções coletivas aplicáveis, planilhas de custos, contratos similares e propostas de mercado. Depois disso, precisa tratar os dados, excluir valores incompatíveis quando houver justificativa, registrar a metodologia e chegar ao valor estimado. O orçamento final deve refletir o objeto real, com área, produtividade, insumos, frequência e encargos.

Essa diferença evita um erro comum: anexar três propostas comerciais sem explicar por que representam o mercado. Se as propostas forem de fornecedores sem capacidade de atendimento, com objetos diferentes ou condições divergentes, a pesquisa será frágil. O orçamento estimado deve decorrer de análise crítica, não de simples média automática.

Em termos práticos, a pesquisa é o caminho; o orçamento é a conclusão. A documentação deve permitir que outro servidor, auditor ou interessado compreenda como o valor foi formado, quais fontes foram usadas e por que a metodologia escolhida foi razoável.

Metodologia, tratamento dos preços e documentação da pesquisa

A metodologia deve explicar como os preços foram coletados, comparados e consolidados. O tratamento dos preços coletados deve identificar valores inexequíveis, excessivos ou incompatíveis com o objeto. A justificativa documentada é a principal defesa técnica da estimativa.

Quando há vários preços válidos, a Administração pode utilizar critérios como média, mediana ou menor preço, conforme a regulamentação aplicável e a natureza do objeto. A escolha precisa ser motivada. Em objetos padronizados, como papel sulfite ou equipamentos comuns, bases públicas recentes podem oferecer boa comparabilidade. Em serviços complexos, a planilha analítica costuma ser indispensável.

Elemento	Função prática	Cuidado essencial
Fonte de preço	Indica de onde veio a informação econômica.	Verificar se o objeto pesquisado é compatível.
Preço coletado	Mostra o valor encontrado em cada fonte.	Registrar data, condições e identificação da fonte.
Tratamento	Permite excluir ou ponderar valores distorcidos.	Justificar tecnicamente cada desconsideração.
Orçamento estimado	Consolida o valor de referência do processo.	Vincular o resultado ao termo de referência.

Exemplo: se uma cotação de notebook estiver muito abaixo das demais porque se refere a equipamento usado, ela não deve ser tratada como equivalente a equipamento novo. A equipe deve registrar o motivo da exclusão. Esse cuidado reforça a rastreabilidade, reduz contestações e demonstra governança.

Particularidades para bens, serviços, engenharia e tecnologia da informação

O art. 23 deve ser aplicado conforme a natureza do objeto. Bens comuns geralmente permitem comparação direta entre preços de mercado; obras e serviços de engenharia exigem maior atenção a composições de custos, projetos, memoriais e referências técnicas. A estimativa deve acompanhar a complexidade da contratação.

Para bens e serviços em geral, o termo de referência deve descrever especificações suficientes para evitar comparação inadequada. Comprar “cadeira de escritório” sem padrão mínimo de ergonomia, material e garantia produz pesquisa inconsistente. Já em serviços terceirizados, custos trabalhistas, produtividade, insumos e obrigações contratuais influenciam diretamente o preço.

Em obras e serviços de engenharia, a estimativa normalmente depende de projeto, quantitativos, composições unitárias e referências setoriais reconhecidas, observada a regulamentação aplicável. Para serviços de tecnologia da informação, a análise deve considerar escopo, níveis de serviço, licenciamento, integração, segurança da informação e eventual dependência tecnológica.

• Bens padronizados: comparar marca, modelo, garantia, prazo e logística.
• Serviços contínuos: examinar mão de obra, insumos, produtividade e obrigações acessórias.
• Tecnologia da informação: avaliar escopo, suporte, interoperabilidade e riscos de aprisionamento tecnológico.

A pesquisa de preços deve refletir o objeto descrito, não uma versão genérica ou incompleta dele.

Aplicação nas contratações diretas por dispensa e inexigibilidade

A contratação direta não elimina a necessidade de demonstrar preço compatível com o mercado. Na dispensa e na inexigibilidade, a estimativa de preços continua sendo requisito de motivação, controle e economicidade. O procedimento pode variar, mas a Administração deve justificar a vantajosidade ou a compatibilidade do valor contratado.

Na dispensa em razão de valor, por exemplo, não basta afirmar que o montante está abaixo do limite legal aplicável. É preciso demonstrar que o preço proposto é razoável para o objeto, nas condições de entrega e execução. Em uma contratação emergencial, a urgência pode limitar a pesquisa, mas não autoriza aceitar qualquer preço sem motivação documentada.

Na inexigibilidade, a comparação direta pode ser difícil, especialmente quando há fornecedor exclusivo ou serviço técnico singular conforme a hipótese legal aplicável. Ainda assim, a Administração pode buscar notas fiscais anteriores, contratos com outros entes, tabela pública do fornecedor, histórico de preços ou justificativa técnica demonstrando compatibilidade.

Exemplo: na contratação de software exclusivo, a equipe pode juntar declaração de exclusividade quando cabível, contratos recentes do mesmo fornecedor com outros órgãos e composição do escopo. A inviabilidade de competição não significa inviabilidade de controle do preço. Essa distinção é essencial para processos robustos.

Riscos de pesquisa inadequada e exemplos na Administração Pública

Uma pesquisa mal feita pode gerar sobrepreço, contratação antieconômica, licitação deserta, propostas inexequíveis ou responsabilização administrativa. O risco central da estimativa distorcida é tomar decisões públicas com base em um valor que não representa o mercado.

O sobrepreço ocorre quando o orçamento estimado fica acima do valor compatível, facilitando propostas elevadas. Já a estimativa excessivamente baixa pode afastar fornecedores sérios ou induzir propostas inexequíveis, que depois geram inadimplemento, pedidos de reequilíbrio ou baixa qualidade na execução. Em ambos os casos, o problema nasce no planejamento.

Exemplo prático: um órgão estima manutenção predial usando apenas orçamento de empresa que inclui serviços não previstos no termo de referência. O edital sai com preço inflado, e a disputa perde eficiência. Em outro cenário, uma prefeitura pesquisa transporte escolar sem considerar distância rural, combustível e condições das estradas; o preço fica baixo e a contratação fracassa.

Para reduzir riscos, a equipe deve vincular pesquisa, especificação e justificativa. A análise precisa ser coerente com quantidade, localização, prazo, garantia, sazonalidade e condições de execução. A documentação clara transforma a pesquisa de preços em evidência administrativa verificável. Esse cuidado é parte da governança das licitações públicas.

Conclusão: como realizar corretamente a estimativa na prática

Aplicar corretamente o art. 23 da Lei 14.133/2021 significa pesquisar preços com critério, tratar os dados coletados, justificar a metodologia e documentar o raciocínio administrativo. A estimativa do valor da contratação deve ser compatível com o objeto, com o mercado e com as condições reais de execução.

A principal lição prática é simples: a pesquisa de preços não deve ser vista como anexo burocrático, mas como etapa decisiva do planejamento. Ela influencia a seleção do fornecedor, a aceitabilidade das propostas, a contratação direta, a execução contratual e o controle externo.

Antes de publicar um edital ou formalizar uma contratação direta, revise as fontes, confira a compatibilidade dos objetos, registre exclusões de preços inadequados e assegure que o orçamento estimado esteja fundamentado. Se você atua em compras públicas, use este roteiro como ponto de partida para qualificar processos, reduzir riscos e fortalecer decisões administrativas.

Perguntas Frequentes

O que o art. 23 da Lei nº 14.133/2021 exige?

O dispositivo exige que o valor estimado seja definido com base em pesquisa compatível com os preços de mercado. A Administração Pública deve usar fontes adequadas, metodologia justificável e documentação suficiente. O objetivo é sustentar licitações e contratações diretas com preço razoável e verificável.

Três cotações de fornecedores sempre bastam?

Não. Três cotações podem ajudar, mas não garantem pesquisa válida. A qualidade da fonte importa mais que a quantidade formal de documentos. A equipe responsável deve verificar se os fornecedores, objetos, prazos, quantidades e condições pesquisadas são compatíveis com a necessidade administrativa.

A estimativa é obrigatória na contratação direta?

Sim. A contratação direta por dispensa ou inexigibilidade não afasta o dever de demonstrar preço compatível. A justificativa de preço deve integrar o processo. A inviabilidade ou dispensa de competição não autoriza contratação sem pesquisa, histórico, comparação possível ou motivação técnica adequada.

Qual é o maior risco de uma pesquisa de preços inadequada?

O maior risco é formar um orçamento estimado que não representa o mercado. Uma estimativa inflada pode favorecer sobrepreço; uma estimativa baixa demais pode gerar licitação fracassada ou proposta inexequível. Nos dois casos, o planejamento perde confiabilidade e aumenta a exposição a questionamentos.